党的十八大以来，党和政府为了全面推进国家治理体系和治理能力现代化，对政府的职能作用和自身建设提出了新要求、新任务、新标准，明确提高政府效能对于实现全面深化改革总目标的重要性。机关事务工作为机关运转和政务运行提供服务保障，是国家治理体系的有机组成部分，影响着政府行政效率。近年来，机关事务越发显现出其在政府职能发挥过程中的重要价值与影响力。
国外部分发达国家较早进行了行政体制改革，政府机构职能、权力、责任划分较为清晰，具有以市场为导向、以标准化为手段、以技术管理专业化及宏观管理系统化的特征，适于用市场机制进行协调管理的事务性活动已从政府行政事项中剥离，政府事务活动社会化成果显著。因此，机关事务活动总体特征是根据市场机制分配资源和服务，如：准备物资、提供服务保障、改善工作条件以及管理资源等。同时，广泛开展竞争并以标准化规范政府组织后勤服务，最后再用市场标准来评估和分析整个组织内的行政运营结果。在部分发达国家，机关事务管理模式已经基本完成了社会化改革，对我国机关事务行业深化社会化改革建设有借鉴意义。通过对国外发达国家先进的机关事务管理模式进行分析和研究，为我国机关事务管理模式的创新与发展提供思路。因此，本文基于国际视角，对包括美国、英国、新加坡等国家机关事务行业建设模式进行分析，通过横向比较发现其机关事务行业各方面建设的优势，总结相关经验启示，助推我国机关事务行业建设。
国外机关事务行业建设模式分析
——美国机关事务行业建设模式分析。美国联邦政府机关事务工作由联邦总务署统一管理，在管理理念、服务方式、保障手段等环节，对美国机关事务行业发展具有引领作用。
美国政府机关事务的标准化的特性是主体广泛、分散管理、面向市场。同时，建立广义机关事务标准体系，构建一般机构可以运作的标准化系统，包括技术法规、规范类文件等，实施“法规+标准”手段，促进美国联邦政府在标准的制定和执行上走在世界前列，如联邦总务署通过《联邦政府管理条例》《联邦政府公务出行条例》等对机关事务作出规定。通过出台机关事务标准以及管理政策标准，来规范管理、提升服务、节约运营成本。美国机关事务标准化的构建强调协作治理，在制定相关标准时，联邦总务署始终注重吸纳各利益相关方的意见和建议，来促使标准更加科学合理、系统完整且具有实用性。以美国联邦政府办公用房管理模式为例，在引入机关事务行业办公用房标准化管理措施之后，美国联邦政府的办公用房面积在不断减少，统一标准的制定整合了美国联邦政府服务资源，节约了大量经费，同时还提升政府的办事效率。
表1 美国联邦政府办公用房面积变化
（数据来源：根据 2013-2019财年 Federal Real Property Profile（FRPP） Open Data Set自制。由于2017年国防部数据尚未纳入统计，变化率不具有比较意义，因此不予计算。）
表2 美国联邦政府2020年部分部门房产及其运营成本数据
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（数据来源：GSA, FY 2020 Federal Real Property Profile ( FRPP ) Open Data Set）
美国机关事务标准的法规性和标准制定主体的广泛参与性可作为我国机关事务标准化工作的经验借鉴。现阶段美国机关事务主要是联邦总务署来具体管理，其供应服务的首要目的是成为联邦政府商业和产品服务的最佳供应方，重点是依托发展商业计划，给予必要的服务和商业支持，助力联邦政府机构降低采购和动产管理等环节的管理费用，从而为联邦政府创造适应发展的工作环境，保证政府雇员更好发挥职责、高效完成任务。总务署和私营企业以合同方式深化合作，提供行政办公所必需的机关事务保障。联邦机关事务部门同航空公司、酒店饭店等经营主体长期签订业务合同，实现会议服务、出行保障、公务接待、政务运转企业化、市场化、社会化运作。从下表可以看出，美国联邦总务署每年与私人企业签订的购买服务合同金额约400亿美元，且仍在逐年增加。从美国联邦政府每年与私人企业签订的购买服务合同金额占比，可以看出美国联邦政府机关事务行业社会化建设程度较高。
表3 美国联邦总务署与私人企业签订的购买服务合同金额
（数据来源：GSA，FY 2019-2021 Federal（FRPP）Open Data Set）
美国作为发达资本主义国家，较早形成了以自由竞争为主的经济格局。在这种大背景下，美国地方政府机关事务行业建设具有较高的市场化程度，社会机构参与机关事务行业建设的领域较为广泛，服务供应种类较为丰富，政策法规较为完善，监督管理比较到位。美国地方政府的机关事务行业建设社会化改革主要有两种方式：第一种是政府将机关事务项目整体打包，通过招投标的方式外包给社会机构，与中标单位签订服务合同，详细约定机关事务行业建设的内容和要求，政府不再直接提供后勤服务，而只是提供资金和做好监督管理。这种服务模式可以明显提升机关事务行业建设的效率和专业化程度。第二种是政府与承接的社会机构共同提供机关事务行业建设，在机关事务行业建设内容中，一部分由政府直接提供，另一部分由承接的社会机构提供，政府与社会机构进行分工协作，形成合作模式。这种方式可以防止社会机构垄断机关事务行业建设市场，保障服务质量。
为了规范机关事务行业建设社会化改革，美国地方政府注重出台与改革配套的相关法律法规，其中详细规定了政府购买服务过程中的各个环节，为改革提供了法律保障。一是对承接机关事务行业建设的社会机构进行税收减免，降低其生产经营成本，支持其做大做强后勤服务市场，以便地方政府能够获得长期高质量的后勤服务。二是将政府机关事务行业建设外包项目纳入年度预算，保障后勤服务社会化改革中的资金支出。三是强调发挥地方政府的主导作用。随着美国经济的快速发展，早先的机关事务行业建设社会化改革中，地方政府一味追求效率而忽视质量提升的重要作用，经历较长时间的运作后发现问题，地方政府强调要服务质量与效率并重，以获得更好的后勤服务体验。美国地方政府在推进机关事务行业建设社会化的同时，注重构建系统完善的监管体系。地方政府从购买服务生效开始，就采用多种方式加强监管，来确保承接的社会机构能够提供高质量的后勤服务。政府用于购买服务的经费都需纳入年度预算管理，经过地方议会批准同意后方可使用，每笔支出都有详细记录，且向社会公开政府购买服务的项目内容和购买过程，保障购买过程的公平公正，杜绝权力寻租和腐败现象的发生，使得承接机构能够平等竞争。
美国机关事务行业的信息化建设起步较早，上世纪90年代，克林顿政府就提出了构建“电子政府”的概念，为信息化发展奠定了良好基础。美国在实施电子政务和信息化建设过程中专门成立“政府技术推动组”，负责在信息化过程中所涉及的各种日常事务，包括政策法规建议、投资管理、技术推动、改善服务、后勤工作等方面，该技术小组的存在为美国政府机关事务管理信息化发展提供保障。他们主要运用信息技术的力量重新打造政府后勤服务事项，利用信息技术帮助政府加强互动，逐步建立以民众为导向的信息化政府，以便搭建政府与民众间沟通桥梁，为民众提供更多获得政府服务的渠道与机会，也便于政府为民众提供更加便捷高效的服务。
——英国机关事务行业建设模式分析。英国机关事务管理部门主要有英内阁办公室下属的政府资产办公室、商业服务办公室和政府采购署等，英国机关事务机构分工明确、管理手段灵活，对促进机关事务行业发展有一定借鉴价值。
英国机关事务社会化起步较早，具有比较悠久的历史，对于社会化改革研究来说，英国政府机关事务社会化研究很有历史价值。其主要的社会化模式是把政府和市场衔接起来，以联合合作模式来实现机关事务保障。在其社会化改革的发展过程中，与时俱进地推动改革，从而实现政府与市场主体的平衡和良性发展循环，其社会化改革在全世界范围内处在行业领先地位。英国政府善于把社会力量引入机关事务管理，使其改革更加透明化、公开化，使机关事务社会化改革循序渐进向标准化、规范化、精细化、人性化转变。英国政府通过实施一系列后勤服务社会化改革创新举措，逐步实现了政府购买服务的常态化、制度化，充分利用社会各种力量参与后勤服务，形成了政府、市场、承接机构合作提供后勤服务的模式。最具代表性的案例为英国王室，经常通过新闻媒体发布公告，面向社会公开招聘服务人员和社会服务机构，这也成为了英国政府后勤服务社会化的典型缩影，在整个政府系统中起到良好的示范效应。
英国政府采取循序渐进的方式推进机关事务行业建设社会化改革，在改革的过程中关注各方的意见建议，注重与社会机构的沟通协调，通过建立激励机制提高承接单位参与机关事务行业建设的积极性，促进服务质量的改进提升。在社会机构承接后勤服务的过程中，英国政府发现存在的问题和偏差，会根据政府需求及时调整社会化改革的措施，尽最大限度减少资源浪费，提高后勤服务效能。英国政府在推行机关事务行业建设社会化改革的过程中，还注重法律法规的制定和监管体系的建立。一是政府积极参与社会化改革的每个环节，按照工作程序逐层推进，把控改革方向。二是建立严格的资金使用监管体系，每年按照预算控制政府购买服务的资金支出，做到专款专用，及时公开资金支出项目的内容，接受社会监督，保证资金使用的公平合理。三是加强对后勤服务合同的规范化管理，在政府向社会招标购买服务时就明确需求，与承接后勤服务的社会机构签订涉及后勤服务方方面面的合同，明确服务内容和服务质量的奖惩机制等内容，从而保证社会机构的服务质量。
英国政府于1999年成立政府信息化领导小组，由政府各部门及各级地方政府的高级官员组成，标志着政府信息化建设的起步。同时为了电子政务的顺利实施和信息化政府的成功构建，英国政府还研究出台《政府现代化白皮书》，用于指导政府在信息化建设过程中的具体做法。政府信息化领导小组帮助各级政府部门制定信息化发展的政策，推进信息化手段的实施，在他们的协调下，各部门通力协作推进了英国政府信息化建设的顺利运转，避免了资源浪费。他们也高度重视信息安全工作，制定出台一系列信息安全规则，提出政府信息化发展过程中可能出现的漏洞以及应对方法，要求各级政府部门在推进信息化进程中必须满足各种安全功能，堵住信息泄露的漏洞。英国政府将信息化建设也运用在机关事务行业建设上，比如建立后勤管理信息资料库，以便在后勤服务中提供准确及时、快捷高效的信息处理和传输效能。再如采用智慧卡推动电子认证等技术，将包含政府工作人员个人信息、部门信息等数据记录卡中，并且兼具身份证、保健卡等多种功能，方便进行电子支付。
——新加坡机关事务行业建设模式分析。在新加坡政府体系架构内主要由财政部、总理公署公共事务管理局承担机关事务行业发展，部分业务的管理和协调职责由各政府部门分别承担，各司其职。
新加坡政府深入推进政府事务社会化，将大量后勤保障工作面向社会开放，充分发挥市场的调节作用，把政府从繁杂的内部事务中解放出来，让有限的人力物力资源投入主业，成为打造“现代化服务型政府”的重要前提。比如餐饮保障方面，其政府机关大多没有配备食堂，公务人员用餐自行解决，也没有大量配置公务用车，除总统、总理和执政3人配专用车辆和司机以外，其他部长级高级领导没有专用车辆，采用车补货币化的方式，解决其他人员出行问题。再如新加坡政府行政办公中的保安保洁、办公用房和公用设备等的维修等工作，以市场企业进驻保障为主，通过专业化保障提供优质服务。
新加坡作为高人口密度和高城市化的国家，提出“智慧国家2025”计划，把电子政务作为重要发展领域，着力数据资源整合及共享开放，将涉及机关事务数据基础数据、业务管理数据接入“智慧国平台”。
国外机关事务建设模式给我国的启示
通过对国外发达国家机关事务行业建设模式分别进行分析可以发现，美国、英国、新加坡等发达国家的机关事务行业建设主要从3个方面开展，分别是标准化、社会化和信息化。
——深化机关事务行业的社会化改革。发达国家机关事务社会化，普遍属于购买服务模式，通过与市场的有效衔接让政府能从繁杂的机关事务中解脱出来。从根本上讲，这种建设模式比较符合发达国家政府行政的客观环境和实际条件。发达国家机关事务社会化模式的总体思想和理论基础源自于上世纪70年代政府的改革运动所衍生出来的新公共管理理论。新公共管理理论主张通过一定策略将部分服务职能转交市场去运作，采用撤资、委托、替换等模式让企业来提供服务。与此同时，保留这部分的财政支出，保留对企业服务的监督和绩效考核职能。通过这样的方式来降低成本、提高服务质量，由市场化的企业来服务保障也增加了多个主体选择的机会，更好地发挥民营经济的综合优势，有利于机关事务服务保障的效能升级。发达国家的机关事务社会化模式给我国机关事务管理模式的发展提供了思路，购买服务方式可以提升机关事务运转效能。但发达国家的模式，有其客观形成的政府人力资源结构和社会资源基础，政府机构内部没有所谓固定的“编内人员”，其机关事务服务市场在长期的改革过程中已发展得较为成熟。对于国内机关事务社会化改革来说，还需扩大机关事务服务市场，把属于企业、市场、社会的内容交还给企业、市场和社会，用有偿服务取代无偿服务，用服务大众取代服务内部，用“社会办”取代“自办”“官办”，是遵循市场经济规律办事的具体体现。从当前经济社会发展的业态来看，还需要做好稳定就业等相关工作。对于机关事务改革来说，探索从局部放权，以购买服务方式去改革，作为社会化改革的一个项目，也是当前可行的改革模式。
——完善标准化分类体系建设。从美国机关事务行业标准化建设模式中可以发现，“法规+标准”的手段帮助美国联邦政府在标准的制定和执行上走在世界前列。我国机关事务行业建设还需要进一步完善标准化分类体系的建设。而标准化的体系建设首先要科学划分，目前，机关事务标准化工作依据的国家标准包括有《中华人民共和国标准化法》和《机关事务管理条例》《公共机构节能条例》两部行政法规，以及《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》《党政机关公务接待管理规定》等党内法规和《中央国家机关后勤服务指南》等指导性文件，2020年《机关事务管理术语》《机关办公区域物业服务监管评价规范》列入推荐性国家标准计划。目前，全国机关事务管理标准化工作组已成立，但省级和市级层面机关事务标准化机构进度不一。此外，我国在制度标准和技术标准的结合方面还不够完善，制定标准与实施标准的统一性有待加强。在发布更多的国家标准、行业标准、地方标准和团体标准时，应尽可能实现这些标准之间的整合利用，对其进行合理的定位，充分考虑地域性差异，社会经济发展的区域性差异，加快我国机关事务行业标准化的分类体系建设，科学合理划分强制性标准和推荐性标准，为实际工作提供科学合理的理论依据。
——推动机关事务行业信息化转型，坚持“两化融合”共同发展。参照美国和英国的机关事务行业建设模式可以发现，标准化和信息化是助力机关事务发展的“双引擎”，缺一不可。标准化手段是机关事务信息化转型的基础和重要支撑，信息化是实现标准化高效协同发展的效果倍增器。我国在机关事务行业建设中必须顺应信息化时代发展潮流，将标准化与信息化有机融合，发挥信息化在高度集成、科学预测、智能决策等方面的作用，能够提升机关后勤服务保障水平。
近年来，我国为推动实现政府治理体系和治理能力现代化，“互联网+”的运用成效日益显著。当前，全国机关事务系统范围内掀起信息化转型热潮，各级机关事务管理部门对信息化建设的重视程度不断加强，推出“互联网+后勤服务”“互联网+资产管理”等线上业务系统、建设门户网站、开发“机关餐饮”等手机APP，成效明显。如“四川省机关事务标准仓”小程序，提供给机关事务标准需求者共享使用，实现了机关事务标准化工作“全公开”“一站式”和“可溯源”。下一阶段，我国可以参照有关国家的发展模式，积极争取条件推进信息化平台建设，实现标准化实时数据互联互享，减少运行成本，提高服务效能。同时，我国在机关事务行业信息化建设中，要紧扣既定的标准体化系，在管理系统平台化的基础上，依据专项标准设定的关键指标和工作流程，加强对基础数据的联通共用，杜绝“数据孤岛”；还要根据标准执行过程中的难点、痛点、堵点，实时调整标准的内容和要求，动态调整平台设计。积极探索在掌上办公、移动服务客户端等方面的信息建设，通过掌上后勤应用来持续优化服务对象的后勤服务体验，依据满意度反馈及时升级信息平台客户端。如此一来，既能确保机关事务行业的标准化和信息化深度融合，又能弱化不同级别范围的标准在机关事务行业中的应用矛盾，降低标准的普及难度，从而确保各项标准的实施与推进。
（本文获“新时代机关事务行业建设”主题征文二等奖）
作者：张旭为（四川省德阳市机关事务管理局）
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来源 / 中国机关后勤
编辑 / 吴世琴
审核 / 何 涛
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