康熙二十年，广东巡抚李士祯与两广总督吴兴柞动用大批官军，举剿灭了盘踞花山的“花山盗”。从此，自明朝中期以来，绵延不断的花山山寇地得以铲除。如何安定地方，使花山带能够长治久安，以解除对广州北面的威胁。在官方和当地士绅中间，有着广泛的争论。最后广东巡抚李士祯采纳了当地举人黄士龙等人的意见，决定上书请朝廷批准建县。
黄士龙，字匪浅，花都区岐山乡人。康熙十年壬子科举人。其父黄学伦，字肖源，为敦厚长者，生平乐善好施，勇于排难解纷，以仁义训诲子姓，导化里邻，南海、三水远近被困的群众，都视岐山为恩村、仁里。黄士龙少年时就读于广州，励志笃学，博览群籍，孝友文章，亦著称乡里。士龙看到“明季巨寇据花山为盗数。
劫掠乡村，流毒行李，朝议屡经征剿，而兵来贼去、兵去贼来，失业流亡者，将近五十年”的情状，倡议于乡曰此地嶂密等深，非设县理之，盗终不止。于是联合生员陆其萌、徐观光、毕士进等十多人向广东巡抚李士祯呈递《建县条议》。
花都区建县之后，出任四川苍溪县县令，简赋恤民，兴学造士，颂声遍间里。病死于任上，去世时，身边无余物，由此可见他为官清廉。康熙四十年，同花都区首任知县王永明并祀于名宦乡贤祠。遗著有《北山集》，已佚。温汝能的《粤东诗海》选录了他的诗三首，吴道熔的《广东文征》选录了文二篇。
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他的《建县条议》可以说是花都区建县的蓝本，也是有关花都区建县最为成熟的方案，可以说是花都区建县之议的集大成者。康熙二十五年花都区设县时，基本上就是按照黄士龙在《建县条议》中所设想的方案进行的。当时官府认为山寇已经平定，只要在当地添设营汛防守，严行保甲稽查即可。
针对这种议论，他向广东巡抚呈上《建县条议》，其中列举了明朝以来，花山带的山寇。认为虽然征剿花山贼寇取得成功，但是要筹划善后的事宜，避免死灰复燃，使花山带可以从此长治久安，必须添设县治。认为在花都区建县有十个有利的条件。大致是、省会与花山相距仅仅九十余里，非有天堑壕沟之险，可以朝发夕至。
旦有事，将对广州北大门，形成严重威胁。如果设县治在正迁营地面的话，则可以控制要害，巩固省城的北大门，以防御变乱、原属番禺的狮岭司九图、慕得里司十五图通粮严重，番禺县令年终经常得亲自下乡征收，依然有顽抗不交的。设立县治，可以就近征课，使税粮无挂欠之忧，而县官无考成之累、山炯内外山田原本为里民旧业，数十年来为贼所占据，颗粒无收，而纳粮之家倾家逃亡。
设立县治，可安民业。山恫出产木材柴炭，以前为藩势专擅。设县治之后，准许人民入山采取，朝廷征税，可以增加公库收入、山恫土田，经占战乱后大多荒芜，设立县治之后，谕令原主复业，同时允许人民承包，成为恒产，免征三年的赋税，必将出现野无旷土，国课渐增的局面花山为三县界连，此县失事，则诱之彼县，彼县失事则诱之此县，民之犯法通逃亦然，以至推卸容奸，莫可究诘。
如果成立县治，官员可以明确职责，人民也不敢违反法令、山民犷悍不知礼法，如果设立县治，必定公立学校，可以施教化，移风易俗、向来蛮恫不如版籍，生齿日繁，徒滋扰乱。设立县治，设置官员查点户口，编立保甲，使其服徭役，征收租税，可以增加丁口和赋税收入、清远大河上通南雄、韶州，下至省会，是商宦往来的要津，以前虽然设置汛哨，但仍然时常被劫掠，山贼据山外出掳掠，追捕无踪。
设立县治，编立保甲，山贼没有藏身之处，可以保障商旅通行、附近居民和盗贼寻获混杂，设立县治，免兵剿盗，民贼栽民。总之，要根除当地的匪患，必须设立新县治，便于弹压，保障省城的北大门，控制要害，而且可以鼓励人民开垦荒地，保证赋税收入。
除此之外，黄士龙还进步提出了县城的选址问题，并且建议修筑县城，筹集经费的时候，可以采用地方劝捐的办法，不必动用公款。具体提出了有关修筑城池以及工力的解决办法。花都区之议的最后确定和时任广东巡抚的李士祯是分不开的。黄士龙呈上《建县条议》以后，正是他上书清廷，虽然暂时没有被批准，但是花都区建县与他的支持和努力是分不开的。李士祯，字毅可，奉天人，原籍山东昌邑。
举明经，历任江西巡抚。康熙二十年，平定三藩后，部议广州各员皆令复还内城，原署抚治则改藩府为之。二十年，康熙皇帝命士祯以原衔移抚广东，说明对他的重视。李士祯入粤之后，改藩镇的弊政，“凡田庐之为藩效者，店舍之为兵据者，给还于民。刊布宽大之政二十四条，兵民遵守，气象新。
己念粤为岭海岩疆，兵防景重，复与制府提督诸大吏周行海甸，相其要害、扼塞之所，分汛设戍，海氛肃清。”率军平定了花山盗贼，听从当地举人黄士龙等人的意见，上书请求建县。在六年的巡抚任上，励精图治，使得清初残破的广东社会秩序趋于稳定，社会经济开始恢复。人民思其功德，供奉于广州五仙门外，又崇祀名宦祠。
在平定花山山寇的过程中，李士祯亲自到各县与地方官会商，采取“寄军令于保甲之中，寓搜捕于剿捕之内”的方针，派遣游击岳彩凤率兵进剿，同时，多次颁发文告、檄文。康熙二十年十月，颁发的《剿抚花山》令中称“先夺其险要，距其腹心，然后分兵掣其四肢，握其歧路，寄军令于清查保甲之中，严搜捕于剿抚兼施之内”,“周山各县力行保甲各项，机宜合并”。
清远、从化三县官兵，驻扎于正迁、屋檐水、酌量形势，各安兵二百名，以千、把统之，三块田、落塘埔、钟村、会同番禺、沙蛆等处，俱相机堵剿，如有奸徒负固抗拒者，即行合围剿杀，务净根株，不许贼脱逃，以滋蔓延，其真心悔罪者投诚者，听总管骚盐道审核，知会本院。德、增城各县印官带领捕官、农，以根除花山地区的匪患。
并严令“南海、番禺、从化、三水、清远、英巡检就各该所管地方，清理保甲”，招抚安插归为了避免各县相互推诿，奸民混杂的局面，在《迅伤七县合查》符檄中申明“如枕附花山四围地方，倘有负固抗拒，贼徒逸处潜逃，即行严加盘话堵截，毋得隙疏纰漏，如敢故违事觉，立以军法从事，该县仍带领捕官、巡检即日就在该管地方清理保甲……宜相互恭酌实力奉行清查。
或有里排甲长众多良民，秉公举首贼徒到官，即举首呈词各令当官书压存案，即将贼徒立行执法，严审明白详究，至于行间官将，现驻师于花山车头墩等处地方”，并在令各县自省城五仙门起至车头墩止，每十余里安设塘，每塘设有兵役，专司速递行间羽檄。
倘该县有因剿抚机宜紧急公文，俱许递至车头墩转递，应先将车头墩道路修通，庶为捷便，文到该县俱要密速，逐上紧遵行，或稍有疏泄违错，或保甲不查编明白，或隐漏贼徒，日后不靖，或衙役滋弊…日后查知，不论文武各官，定行查究。李士祯再申明，花山贼寇务必要根除靖净。
而且多次要求各县清理保甲，使得官府的围剿行动致，沿五仙门到车头墩建立塘铺，保证了公文信息的畅通。对花山贼寇中负隅顽抗者，定要铲除掉，而对投诚者，则在核审之后，准许其复归为农，有力地瓦解了花山山寇，顺利完成了对花山寨的剿抚，应该说李士祯剿抚花山是最为成功的。
康熙二十年十月十三日，李士祯平定了花山贼寇。但是如何防止花山山寇死灰复燃，出现类似明朝旋灭旋起的匪患，成为李士祯等人首先要解决的问题。而且在剿灭的过程中，花山地区的确也出现过死灰复燃的局面。因此，他首先在花山周围继续编立保甲，在地势险要之处，设置营寨，分兵把守。
另方面，他积极寻找彻底解决花山寇问题的办法。黄士龙等人不失时机地呈上《建县条议》，得到李士祯的赞同。广东省、府、司、道各处认为“条议井然，有裨地方”，对建县取得致同意。李士祯立即会同两广总督吴兴柞、镇守广州的副都统王永誉和巴喀拜音达礼等向清廷呈上《请设花山县治疏》，请求于花山建县。
李士祯认为“善后久安之策，诚如番禺县士民之条陈，必需专设县治于适中之地，控制要害，且其山辽旷深远，水上肥饶，割数县通粮之地，招山野愚顽之人，建城而守，设官而治，久安长治之道莫善于此。并设营汛约官兵八百员名，以游击领之，协同弹压，则道路渐辟，荒山渐垦，人烟渐多，户口渐增，盗贼自渐息矣。”
即只有在花山设县才是当地长治久安，根除匪患的最佳方案。同时设置营汛，分兵把守，可以使荒山渐垦，人烟渐多，户口渐增，盗贼自渐息。而且花山逼近省会，自此而省会重地可保无虞，周围沿山大路，自此而商贾、行旅坦坦，周行可无戒心，岭南带长得廓清矣。此臣得之愚为地方起见，如蒙允行，当此军需殷繁之日，钱粮亦不取之公家，其城垣且需土筑，藉周围各县之民力可成。
其城楼、垛口、公室、庙貌、营房，议于本省开照各项捐纳事例，年不烦别措，而功可成矣。在花山设县，可以保障省城的北大门。而这与黄士龙的《建县条议》内容基本相似，李士祯的支持更加快了建县的进程。康熙二十年，广东巡抚李士祯根据黄士龙等的建议，会同两广总督吴兴柞、镇守广州的副都统王永誉和巴喀拜音达礼等向清廷上呈《请设花山县治疏》。
清廷交由兵部议覆“该抚院既称花山为广州府之靠山，环山编立保甲，查拿贼徒，窃贼消弭，又称设立县城，不合。”即兵部认为花山盗贼已经消灭，环山也编立保甲，不用再添设县治，不予批准。兵部着眼的是花山山寇，既然花山盗贼已经平定，设立县治，修建城池、公署，县官薪体等等，势必要增加当地人民的负担。花山设县的建议，暂时被搁浅了。
康熙二十四年春，吏部户科给事中王又旦来粤主持乡试，顺采民情，当他返回北京复命之际，受各方人士的委托，又呈上《题请立县疏》，力陈在花山地方设置县治之利，认为花山建县有“三便”花山虽属隅，而路通数省。盘古五十八尚，鸟道四达，为南方最险之区。其中三扶田、白鹅逞、正迁等数十余处，皆匪类倡聚之所。
比时，虽各就抚，而根株未清，诚恐法久渐弛，膺火复燃。莫若于三县交界之地设立县治，的地方官与营将互相弹压，庶蛮性可以渐驯。约暑言之，其边有三番禺、清远、从化三县之界，贼党踞巢，而负唱之徒每每藉盗通粮。
今设县而前弊除矣，其便尚中田亩既为贼踞尽属报荒，有县令导化之，卖剑买牛，田亩日垦，田赋日增，其便二营将之守，御以制其力。而县令之抚，自以革其心。叵测渐消，久而弥固，其便三。至于营建城池、衙舍诸费，该督抚细心设法劝输，不致有亏正项。地方之人昔受剥肤之害，未有不忻然乐趋者。在花山设县，可以便于征收税粮，赋税收入逐渐增加，而适当采取当地捐输的办法，应当可以解决。
同年四月十八日，奉清廷复旨“花山地区应设县治，尔部即确议具奏”。户部不久即行文广东巡抚都察院“将花山地方，查本省现任知县内贤能者拣选调补，其他地方作何分拨管辖，及城池衙舍作何设法劝谕营建，将此县拟作何县名，逐查明酌议。”至此，建县之议终于被批准，开始转入具体筹建阶段。并让广东巡抚都察院尽快拟定县名、选择城址、遴选知县、筹集建设经费，上报审核。
广东巡抚李士祯遂率同广州知府刘茂熔和南海、番禺、三水、清远、从化等县知县，以及堪舆家前往花山地区亲自相度形势，并在广东省内官员中选择比较贤能的县令充任花都区首任知县。广州知府在份上报的奏议中认为“花山设立县治，事属创始，必得能员料理，方克济事，兹查三水县现任知县王永明，才干悠长，果系贤能，堪以调补。至县名，拟以花都区为名，伏侯转夺。”
得到朝廷批准，至此县名、知县已经确定。如何分拨土地、户口，以及相关的事宜，时还没有确定。广州府称“据三水、清远、从化等县中称，该县地方原属小邑，钱粮无多，且去花山新县意远，人丁税亩，应请免拨”，分拨土地、人口，这些小县是很消极的。最后，广州朝廷确定了只从南海、番禺二县分拨土地、户口、钱粮。在花都区建县中，最大的难题就是庞大的建设费用，如果这个问题不能解决，建县也就面临搁浅的危险。
广州府在奏议中称“县治衙舍既已议定，则城池、仓库与社翟坛、文庙、城陛庙各处，俱应坚固建筑以巩金汤所需物料、工匠、人夫为数甚多，不可不详加酌议。石块应于附近本地采办，砖石瓦亦应建窑烧造，本植等料，当于四处购买备用，各项匠作，就近雇佣，至于工匠、人夫，尤为紧要。
若责之新附乡村，均孤输应之民，新经分拨，何可遵加力役之征，不得不酌议，雇觅惟是工程浩大，需费浩繁，非数万余金，鲜克济事，既无正项公帑可以动支，不得不遵照部文设法勘输，若不加以劝输、奖励之方，终无捐输之实”,'。巡抚都察院上疏请求“如有文武官员士绅拎士民不论本省外省，有捐若干者，作何叙录奖励，侯部定议遵行，但今二十五年钱粮于花都区起征。
其城垣、衙舍修造宜速，若专侯捐输迟延难济，相应于藩司库内先借银二万两给发，兴工完日补还。”即除了捐输之外，先向藩司库内借白银二万两。户部议覆“该抚既称劝输鼓舞修造，应令不动库银速行动输，坚固修造，可也。”
户部对于李士祯动用库银的请求不予批准，最后确定了以劝输鼓舞为主，筹集资金，修造城垣的办法。据郝玉麟《广东通志》卷十《花县城》称“康熙三十五年，砌筑始成。”从康熙二十五年到三十五年，建城竟然用了十年，经费问题应该也是其主要原因。
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