法治日报 | 作者 孙天骄
漫画/高岳
调查动机
“门开在小区里，却不让居民进出。”近日，北京市朝阳区居民王女士向记者反映，其所居住的小区是开放式小区，小区内存在多种商业主体，导致小区进出人员、车辆混杂，纠纷不断。
开放式小区，即集住宅、商业、办公、休闲娱乐等多种功能于一体的小区。小区住宅业主与商业主体多，人流量大，通常不设置门禁或信息登记，外部人员和车辆可以自由进出。
开放式小区存在哪些问题？是什么导致了这些问题出现？又该如何解决？记者对此进行了调查采访。
●开放式小区居民与其他商业主体的矛盾多发易发，这些矛盾多集中在人员混杂、安全性差，外来车辆多、停车难甚至挤占消防通道，商铺经营扰民、餐饮店排污污染环境等
●小区开放与封闭的两难选择，更深层的原因在于，城市形态发展与城市用地紧张带来的生活效率与生活质量的矛盾、住宅业主与商业主体间的利益冲突
●小区居民希望拥有更加安静有序、安全稳定的生活环境，而商业主体则希望拥有更加便利的出入条件，在双方利益之间寻找一处平衡点，是解决此问题的关键
●从源头上解决问题的办法是，在供地环节要把商业与居住等功能区分开。同时，在社区治理层面，针对商业主体和居民的不同诉求，建立相应协商机制，通过召开业主大会找出纠纷解决之道
“不好意思，您没有员工和车辆证件，不能通行。”前不久，北京市朝阳区居民赵倩（化名）按照智能导航路线开车回家时，在小区门口被保安拦下。
当时赵倩刚搬进酒仙桥这个小区，一番沟通后她才知道，一家电子科技园的一部分位于小区里，通过一道大门即可进入小区。但科技园规定，小区居民禁止出入园区。无奈之下，她只能选择绕行其他门，距离一下子多出了约1公里。
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让赵倩生气的是，她后来经观察和打听，发现园区内的员工和车辆可以自由通行小区，小区居民却不能通行园区以实现便捷出行。
赵倩的遭遇并非个例。开放式小区丰富的功能，有时也让小区居民叫苦不迭。《法治日报》记者近日调查发现，开放式小区居民与小区内其他商业主体的矛盾多发易发，这些矛盾多集中在人员混杂、安全性差，外来车辆多、停车难甚至挤占消防通道，商铺经营扰民、餐饮店排污污染环境等。
受访专家认为，一方面，从城市功能的角度讲，开放式小区的最大优势就是将各种功能集中，实现一站式服务，提高居民与商业主体的生活、工作效率；但另一方面，较大人流量与生产经营活动的集中，导致开放式小区居民与商业主体容易产生矛盾纠纷。建设开放式小区，开放的同时也要保障小区业主的居住权，要创新治理能力，有效回应商业主体和居民的不同诉求，协商解决纠纷。
居民回家路不畅通
相邻权涉嫌被侵犯
带着不满和疑问，赵倩咨询了小区物业公司。对方告诉她，因为小区是开放式小区，除了居民以外还有餐馆、公司等其他商业主体，所以不限制外部人员进出，但园区相对独立，可以对人员进行限制。
对此说法，她表示不能接受：“园区的门开在小区里，却不让居民进出，凭什么？”
在小区居住30多年的王女士告诉记者，园区这道大门“有年头了”，一开始并没有完全禁止小区居民通行，“得碰，有时候就让过”。他们单元楼有一个女孩在这道门附近的单位上班，家人担心她晚上回家绕路不安全，和工作人员反复沟通，对方才同意她穿行园区。
记者在采访中发现，小区许多居民对此意见很大。为了解决通行问题，在居民群里征集意见后，赵倩和几位居民代表一起，与居委会、物业公司、园区代表坐下来，沟通园区大门通行问题。
赵倩介绍说，沟通过程并不愉快。园区代表称，小区为多家单位联建，园区方为其中一家单位，考虑到园区管理问题，限制非园区人员进出实属正常；物业公司代表支持园区一方，说“这是历史遗留问题，没有办法解决”；居委会只能多方协调。
截至目前，关于园区大门通行的问题，双方还没有找到解决方案。赵倩说，业主们目前的诉求主要是：园区作为开放式小区的一部分，应该给予居民平等的出行权，“凭什么你能随意通行，我们就不行”。
住宅业主的意见不止于此。
车辆几乎占满小区主干道的一侧，餐馆的吆喝声，来往路人的寒暄声充斥着整个小区。3月13日傍晚，记者来到这个小区时，看到的就是这样一番景象。该小区除居民楼外，还开有多家饭馆、理发店等经营场所，热闹非凡。
小区业主刘成（化名）告诉记者，他就住在餐馆区背后的一栋居民楼里，旁边还有一个快递站点，每天一早就开始响起各种嘈杂声，周末也不停歇。不仅如此，外部人员多了之后，不少人随处停车、乱扔垃圾。
在华东政法大学房地产政策法律研究所所长杨勤法看来，园区占据了小区对外连接的干道，并且与其他居民楼同在一个小区里，与居民之间构成相邻关系，居民利用大门通行属于法律规定“必须利用土地”的情形，因此，园区不允许居民通行，涉嫌侵犯居民的相邻权，园区应当为小区居民提供通行的便利条件。
因双方利益不一致
居民商户矛盾多发
让赵倩等业主不满意的，不仅是这道“不让进出的门”，还有开放式小区的管理问题。
“开放式小区并不等于无秩序小区。但我们小区秩序混乱，进出没有门禁和身份核验措施，外部人员和车辆随便出入，有时外部车辆把我们楼下围得水泄不通，甚至挤占了消防通道。此外，小区的餐馆门前经常有脏水、烂菜叶，影响观感。”赵倩说，在他们小区，住宅业主和小区商业主体矛盾重重。
值得注意的是，根据公开信息，在开放式小区里，住宅业主和商业主体的矛盾时有发生。
2021年，在四川省成都市，一开放式小区住宅出于安全考虑，在小区居民楼两侧自行拉起围栏，此举遭到小区商铺业主的集体反对。据悉，该小区有住宅业主3000多户，商业主体200多户。不少居民认为，由于小区内底商较多，时常有大量送餐人员骑车进入，对小区老人、孩子的出行安全造成影响。
在众多住宅业主的呼吁下，小区自主成立“自管小组”，经大多数居民同意，将居民楼合围起来，在小区各出入口设立大门，变“开放”为“封闭”。遭到小区商铺业主投诉后，当地有关部门向“自管小组”下达了责令整改通知书。
在杨勤法看来，开放式小区不仅具有居住功能，也有办公、娱乐、餐饮、购物等功能，一般出现在商业较发达的大城市，是城市形态发展到一定程度的必然产物。开放式小区一天24小时不停运转，人们在同一个地方居住、办公、娱乐、购物，节省了时间，提高了出行效率。
“与此同时，开放式小区一般人流量大、车流量大，比较喧闹，相较于纯住宅式小区，存在的问题显而易见，比如影响居民生活安宁，影响居民居住安全，由此导致小区居民和其他商业主体之间的矛盾易发多发。”杨勤法说。
北京市康达律师事务所高级合伙人孟丽娜认为，开放式小区居民与其他商业主体之间矛盾的产生，多起因于规划问题，即将小区规划为开放式小区时，没有考虑到商业区的工作人员以及外来人员对于居民居住权益的影响，毕竟居民与其他商业主体之间诉求不同，容易产生矛盾。
在杨勤法看来，社区治理存在短板也是重要原因。一方面，业主大会缺位。商业主体理应成为小区业主中的一员，通过业主大会协调与其他业主之间的权利义务，但实践中，业主大会还没有承担起这项职能。另一方面，物业公司服务管理失能。物业公司通过物业服务合同维护物业服务区域内的基本秩序，采取合理措施保护业主的人身、财产安全，但实践中，一些物业公司难以真正做到这些。
“小区开放与封闭的两难选择，更深层的原因在于，城市形态发展与城市用地紧张带来的生活效率与生活质量的矛盾、住宅业主与商业主体间的利益冲突。”杨勤法说。
从源头上解决问题
合力推进社区治理
解决开放式小区的问题势在必行，近年来，相关部门和一些地方在出台的规范性文件中提出要推动完善开放式小区建设。
2016年2月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。2022年11月，湖南省湘潭市出台专门规范，推动开放式小区规范化管理。
那么，开放式小区该如何进行规范化管理，以解决小区居民和商业主体之间的矛盾呢？
杨勤法的看法是，开放式小区中存在不同类型主体，各方生活、工作时段和使用建筑物目的差异较大。这种功能聚合不可避免地造成各方的利益冲突与纠纷，小区居民希望拥有安静有序、安全稳定的生活环境，小区开放则会影响其生活质量。而商业主体则希望拥有更加便利的出入条件，提高其经营活动的效率。在双方利益之间寻找一处平衡点，是解决此问题的关键。
北京市房地产法学会副会长兼秘书长、首都经济贸易大学教授赵秀池认为，开放式小区居民与商业混在一起，矛盾多发易发，从源头上解决问题的办法是，在供地环节要把商业与居住等功能区分开。同时，在社区治理层面，针对企业和居民的不同诉求，建立相应协商机制，通过召开业主大会找出纠纷解决之道。
在杨勤法看来，最好从一开始就以合同的方式将住宅业主和商业主体的权利义务进行固定，同时，根据小区的实际情况，自主制定诸如《业主公约》、《小区居民公约》和《自治章程》等小区治理规章制度，探索契约化的治理路径。还可以构建多方参与的统一平台，比如定期举办多方联席会议，构建包含居委会、物业公司、居民代表、商业主体等多方互动机制，协商解决矛盾纠纷。
“当出现纠纷时，应当综合运用多种纠纷解决方式，包括但不限于协商、调解乃至诉讼等措施，改善开放式小区的多方对立问题。”杨勤法说。
杨勤法认为，开放式小区的管理，居委会和物业公司等主体必须承担起相应责任；居委会、物业公司应当强化法律意识，为小区业主提供服务；物业公司作为受托管理方，居委会作为基层自治组织，具有对外与商业主体进行协商、对内保障居民权益的责任；物业公司和居委会也应当在多方协商、谈判解决问题的过程中，及时通过书面形式固定成果，以协议、公约等形式明确各方权利和义务。
孟丽娜认为，居民反映较多的安全问题、扰民问题等，均是社区治理的问题，需要属地政府及居委会积极搭建沟通平台，共商共治，平衡各方诉求，合力解决。
“行政机关应加大行政执法力度，对不规范经营行为、群租房等问题及时查处；在未成立业主大会的小区，居委会可组织全体业主共同决定如改变共有部分的用途或利用共有部分从事经营活动、改建、重建建筑物及其附属设施等事项；物业公司要对违规出租房屋、占用消防通道等行为进行劝阻、制止，劝阻、制止无效的，及时报告行政执法机关，配合属地政府、行政执法机关和居委会等做好物业服务管理相关工作。”孟丽娜说。
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