深读|小县城,大战略!一头连城市,一头连乡村,县城将成城乡融合的“牛鼻子”_县城_城镇化_昆山

“把县域作为重要突破口,强化县城承载功能,发挥乡镇节点作用……”2月1日召开的省委农村工作会议,强调了强化县城承载功能对于促进高水平城乡融合的意义。这与去年国家发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》和我省随后发布的实施意见高度契合。

在中心城市、都市圈、美丽乡村建设风起云涌的当下,把县城作为城镇化建设重要载体的导向意义让人关注。正如国家《意见》中指出:县城是我国城镇体系的重要组成部分,是城乡融合发展的关键支撑,对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。

然而有别于国家《意见》基于全国县城情况分类引导的“五分法”,我省在贯彻落实中以都市圈为“坐标”把县城划分为四类,这个分类依据是什么?县域经济和小城镇发展均处全国“头部方阵”的江苏,在县城成为重要载体后,(县)城与(乡)镇如何协调发展?此外,我省城镇化南北差距较大,县城在城镇体系中功能也不尽相同,规划建设中如何区别实施?

创造性实施,县城分类发展以都市圈为“坐标”

“分类引导是推进以县城为重要载体的城镇化建设的基础性工作。”省工程咨询中心规划业务部汤长新说,全国“五分法”是基于全国县城面广量大、县城差异性极大进行的分类,江苏“四分法”源于都市圈、城市群发达的省情,是对国家《意见》的“创造性落实”。

去年5月6日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,把县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城五类。

贯彻国家《意见》,我省去年10月2日印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化的实施意见》(下面简称“实施意见”),将县城与都市圈的空间关系,分为近郊卫星县城、毗邻都市圈县城和都市圈外围重要节点县城3类,考虑到涉农市辖区一产占比、空间距离、发展模式等与县市接近,也纳入政策引导范围。

眼下,我省许多县市陆续出台了自己的实施方案。汤长新分析,全国县城面广量大,地区差异极大,相比较而言,我省绝大部分县城距离大城市不远,制造业基础和农产品生产任务兼而有之,专业功能并不明显突出,且根据两次人口普查城镇常住人口数据估计,我省无人口流失县城,因此不应该照搬国家分类办法。

“把都市圈作为‘坐标’分类引导县城,是因为中心城市强、城市群发达是江苏城镇化的鲜明特征。”省发改委发展战略和规划处负责人说,我省不仅拥有特大城市南京,I型大城市苏州、无锡、常州,还建有南京、苏锡常、徐州三大都市圈,苏锡常通还是上海大都市圈的组成部分。加快融入中心城市为龙头的都市圈城市群,有利于更好提升县城城镇化水平,提高县城综合承载能力。

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分类引导,是为了因地制宜、科学发展。对此,我省明确了县城的功能定位,规划了各自的发展战略。

“近郊卫星县城”作为中心城市综合功能拓展区,支持都市圈中心城市将其纳入发展布局,实现组团式发展,苏锡常都市圈的昆山、太仓、张家港、江阴、宜兴等都属于这一类型。像处于上海、苏州间的昆山,不仅全面对接上海大都市圈,还要全面融入苏州市域一体化:向东,昆山成为苏州对接上海的“桥头堡”,建设上海大都市圈科技成果转化和技术服务中心;向西,融入苏州主城,在阳澄湖两岸集聚昆山杜克大学、昆山工研院、清华科技园等载体,建设“阳澄湖两岸科创教育中心”。

“毗邻都市圈县城”强化专业配套功能,培育产业配套、农产品供给、文化旅游、健康养生、生态涵养等功能,协同提升都市圈综合竞争力。南京、苏锡常都市圈边缘的溧阳、金坛、扬中、丹阳、靖江,上海大都市圈外围的海门、海安、启东,都属于这一类型。像溧阳的生态旅游、金坛的优质农产品服务于南京、苏锡常都市圈,两县的动力电池及储能成为常州新能源产业重要板块,有力支撑了常州打造万亿级城市。

除了这两类县城的其他县城,我省归类于“都市圈外围重要节点县城”。这类县城距中心城市较远,受都市圈辐射带动较弱,自身要担负起强县富民、辐射周边、吸引农业转移人口集聚的责任,要成为本地的“王者”,建设“综合版”的中小城市。

涉农市辖区处于中心城市边缘,要推动市、区市政设施与公共服务设施一体规划,与中心城区联动发展,建成城乡深度融合发展引领区。

重新认识县城:处于“城尾乡头”,是个“综合中心”

推进以县城为重要载体的城镇化建设,唤起了人们对县城在城镇体系中地位和功能的重新认识。专家介绍,作为重要载体的县城在新型城镇化中承担着三重功能:一是连接功能,县城处于“城尾乡头”,一头连接中心城市,一头连接广大镇村;二是中心功能,作为一个综合中心,县城既是驱动县域经济发展的核心增长极,又是县域综合服务中心和治理控制中心,是城乡融合的“牛鼻子”;三是载体功能,推进就地就近城镇化,吸引县域农村人口转移和非农产业集聚。虽然我省昆山、江阴、常熟等城市已经成长为大中城市,但同时作为县城,这三重功能是基本功能,不能偏废。

“红花虽好,犹需绿叶扶持,我省中心城市集聚效应强,都市圈辐射带动能力大,是建立在县城实力强、(全国)百强县域多的基础上。”省政府研究室原副主任沈和说,在苏南,众多县城环绕在中心城市周围,构成中心城市的支撑力量,如果说中心城市是“皇冠明珠”,县城是底架支座;中心城市是核心节点,县城是重要支点。

沈和说,江苏经济基础力量在县域,破解协调发展的重大难题也要靠县城。最新统计,江苏有21个县(市)经济总量迈上千亿台阶,连续多年稳居全国头部方阵。全省40个县市创造了超41%的地区生产总值,集聚了近45%的城镇常住人口。然而由于地区差异、城乡差别,当前区域协调、共同富裕、“三农”发展三大难题,重点难点都在县域,破解之道要通过县城这个载体和抓手。

“推进以县城为重要载体的城镇化,要作为长期战略抓起来。”省发改委发展战略和规划处负责人说,江苏“实施意见”提出对县城实施产业提升、稳岗聚才、惠民便民、基础强化、城乡共富五大工程,核心是构建产业、就业、服务联动机制。

壮大优势主导产业是县城城镇化建设的关键。“昆山探索的县城城镇化,是拥有万亿级产业体量的城镇化,是承载330万规划人口的城镇化,是兼具现代文明与江南文化特质的城镇化。”昆山市副市长周继春说,人口流动“用脚投票”,哪里经济实力强、就业机会多,人就往哪里集聚。昆山位列全国“县级大城市之首”,基础动力是产业发展。

“江阴‘七普’常住人口近178万,其中县城人口近一半。”江阴市发改委副主任许瑞刚说,江阴拥有纺织服装、石化新材料、金属新材料三大千亿级产业,2022年地区生产总值达4754亿元,产业发展带来的新市民流入,是人口增长的主要贡献力量。

毗邻都市圈的溧阳没有昆山、江阴那样的产业基础,但凭借生态、区位优势发展起三大特色产业。“撤县建市以来,我们通过绿色建安锻造了‘十万建安大军’,后来发展全域旅游,让近10万人捧上了‘旅游饭碗’,如今发展先进制造,要打造‘12万制造工匠’。”溧阳发改委副主任徐杰说,自2016年宁德时代落户以来,溧阳已集聚动力电池全产业链项目60多个,总投资超900亿元,2021年实现产值429亿元,2022年增长到1005亿元。在这些支柱产业带动下,溧阳主城区集聚人口40多万人,占全市51%。

作为都市圈外围重要节点县城的沭阳、兴化,也依托县域经济在县城分别聚集起70多万、40多万的常住人口。兴化发改委主任王勇介绍,兴化是农业大市,通过“粮头食尾”“农头工尾”发展起全国最大的绿色食品加工产业集群,年产值400多亿元,吸引了8万多人就业。

做强县城,兴业还要宜居,我省提出县城要打造“靓丽宜居生活空间”,加强教育、医疗、商综体在内的优质服务配套。昆山、江阴都建有2家三甲医院。基于产学研协作、吸纳人才的现实需要,昆山、常熟、江阴、溧阳都办了大学,像昆山杜克大学、常熟理工学院、南航溧阳校区等,江阴引进南理工江阴分校后,又建起江南大学江阴校区,形成江苏特有的“县办大学群”现象。

县城要分类引导,乡镇也要差别化发展

推进以县城为重要载体的城镇化,乡镇将承担怎样的功能和使命?作为乡镇工业发源地的江苏,小城镇总体实力强,同样是江苏城镇化的一个鲜明特点。2022年9月有关部门发布的中国《2021年乡镇综合竞争力报告》中,江苏有41个镇上榜全国“百强镇”,前十名来自江苏的有6个。小城镇如何呼应以县城为重要载体的城镇化建设,对我省而言是一个“绕不开的话题”。

对此江苏“实施意见”明确,“深化以经济发达镇改革为重点的基层管理体制改革,进一步发挥经济发达镇重要节点功能”。

苏州市住建局村镇处处长马吉介绍,苏州48个建制镇22个进入全国百强,镇均人口8万人。在苏州城乡“大棋盘”中,小城镇集中了1/3的人口,实现了1/4的财政收入,贡献了将近30%的经济产值——“对苏州而言,‘小城镇、大战略’不仅没有过时,而且得到充分验证。”

“昆山户籍人口106万,常住人口却达209万,其中主城区140多万,将近60万在乡镇。”昆山资源规划局总工张凤阳说,昆山推进以县城为重要载体的城镇化,是城乡一体布局的,县城是“重要载体”,乡镇是“网格节点”,城、镇之间建有高快路并将通过轨道交通紧密衔接,“众星”一样拱卫县城,乡镇通过产镇融合发展、美丽城镇建设适度集聚人口,并不一股脑推动人口涌向已然是大城市的县城。

江阴178万常住人口中,有90多万分布乡镇以下。和昆山一样,江阴也在全域统筹城镇布局,按照“片区统筹、组团协同、区域一体、扁平高效”思路,推进主城区、临港开发区、霞客湾科学城、澄东南特色产业区等“4+1”功能区融合城镇发展,搭建“功能区+镇街”管理构架,以产业功能推动城镇人口合理布局。

苏南城镇大批涌入的“新市民”,相当比例是苏中、苏北输出的。“江苏无人口流失县城,但流失县域不少,主要在苏中苏北,好多青壮年赴苏南就业安家了。”汤长新举例说,泰州3个县城中,只有靖江是人口流入县。兴化原有户籍人口150多万,县城每年增加近万人,如今已拥有40万人口,还有40万人去了苏南,此消彼长,当地20多个乡镇镇均不到1万人。

“苏中苏北的大多数县域,城镇化策略首要是发展县城。”沈和认为,这些地区把县城做强,并对空心化的镇村布局调整,建设起发达的县乡公路和农路,同样可以就近就地吸纳县域人口转移,服务广大镇村。当前,苏中苏北许多县还有20多个乡镇,难以有效积聚行政、发展资源;相比之下,苏南多数县只有10个左右乡镇,可以在更广区域整合资源,做强城镇和工业区的同时,还可以在美村建设、现代农业中大显身手。

“就像县城发展以都市圈为‘坐标’分类引导一样,乡镇也根据地区特点差别化发展。”省发改委发展战略和规划处负责人说,在我省,三大都市圈建设、宁锡常接合片区城乡融合试点、以县城为重要载体的城镇化这些国家、省域城镇化战略,以及苏南一些地区推行的小城镇战略,是一体推进、彼此策应的,共同服务于“以人为核心的新型城镇化”,共同推动江苏城镇化高质量发展。

新华日报·交汇点记者 沈佳暄 顾巍钟

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