“把县域作为重要突破口，强化县城承载功能，发挥乡镇节点作用……”2月1日召开的省委农村工作会议，强调了强化县城承载功能对于促进高水平城乡融合的意义。这与去年国家发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》和我省随后发布的实施意见高度契合。
在中心城市、都市圈、美丽乡村建设风起云涌的当下，把县城作为城镇化建设重要载体的导向意义让人关注。正如国家《意见》中指出：县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。
然而有别于国家《意见》基于全国县城情况分类引导的“五分法”，我省在贯彻落实中以都市圈为“坐标”把县城划分为四类，这个分类依据是什么？县域经济和小城镇发展均处全国“头部方阵”的江苏，在县城成为重要载体后，（县）城与（乡）镇如何协调发展？此外，我省城镇化南北差距较大，县城在城镇体系中功能也不尽相同，规划建设中如何区别实施？
创造性实施，县城分类发展以都市圈为“坐标”
“分类引导是推进以县城为重要载体的城镇化建设的基础性工作。”省工程咨询中心规划业务部汤长新说，全国“五分法”是基于全国县城面广量大、县城差异性极大进行的分类，江苏“四分法”源于都市圈、城市群发达的省情，是对国家《意见》的“创造性落实”。
去年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，把县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城五类。
贯彻国家《意见》，我省去年10月2日印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化的实施意见》（下面简称“实施意见”），将县城与都市圈的空间关系，分为近郊卫星县城、毗邻都市圈县城和都市圈外围重要节点县城3类，考虑到涉农市辖区一产占比、空间距离、发展模式等与县市接近，也纳入政策引导范围。
眼下，我省许多县市陆续出台了自己的实施方案。汤长新分析，全国县城面广量大，地区差异极大，相比较而言，我省绝大部分县城距离大城市不远，制造业基础和农产品生产任务兼而有之，专业功能并不明显突出，且根据两次人口普查城镇常住人口数据估计，我省无人口流失县城，因此不应该照搬国家分类办法。
“把都市圈作为‘坐标’分类引导县城，是因为中心城市强、城市群发达是江苏城镇化的鲜明特征。”省发改委发展战略和规划处负责人说，我省不仅拥有特大城市南京，I型大城市苏州、无锡、常州，还建有南京、苏锡常、徐州三大都市圈，苏锡常通还是上海大都市圈的组成部分。加快融入中心城市为龙头的都市圈城市群，有利于更好提升县城城镇化水平，提高县城综合承载能力。
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分类引导，是为了因地制宜、科学发展。对此，我省明确了县城的功能定位，规划了各自的发展战略。
“近郊卫星县城”作为中心城市综合功能拓展区，支持都市圈中心城市将其纳入发展布局，实现组团式发展，苏锡常都市圈的昆山、太仓、张家港、江阴、宜兴等都属于这一类型。像处于上海、苏州间的昆山，不仅全面对接上海大都市圈，还要全面融入苏州市域一体化：向东，昆山成为苏州对接上海的“桥头堡”，建设上海大都市圈科技成果转化和技术服务中心；向西，融入苏州主城，在阳澄湖两岸集聚昆山杜克大学、昆山工研院、清华科技园等载体，建设“阳澄湖两岸科创教育中心”。
“毗邻都市圈县城”强化专业配套功能，培育产业配套、农产品供给、文化旅游、健康养生、生态涵养等功能，协同提升都市圈综合竞争力。南京、苏锡常都市圈边缘的溧阳、金坛、扬中、丹阳、靖江，上海大都市圈外围的海门、海安、启东，都属于这一类型。像溧阳的生态旅游、金坛的优质农产品服务于南京、苏锡常都市圈，两县的动力电池及储能成为常州新能源产业重要板块，有力支撑了常州打造万亿级城市。
除了这两类县城的其他县城，我省归类于“都市圈外围重要节点县城”。这类县城距中心城市较远，受都市圈辐射带动较弱，自身要担负起强县富民、辐射周边、吸引农业转移人口集聚的责任，要成为本地的“王者”，建设“综合版”的中小城市。
涉农市辖区处于中心城市边缘，要推动市、区市政设施与公共服务设施一体规划，与中心城区联动发展，建成城乡深度融合发展引领区。
重新认识县城：处于“城尾乡头”，是个“综合中心”
推进以县城为重要载体的城镇化建设，唤起了人们对县城在城镇体系中地位和功能的重新认识。专家介绍，作为重要载体的县城在新型城镇化中承担着三重功能：一是连接功能，县城处于“城尾乡头”，一头连接中心城市，一头连接广大镇村；二是中心功能，作为一个综合中心，县城既是驱动县域经济发展的核心增长极，又是县域综合服务中心和治理控制中心，是城乡融合的“牛鼻子”；三是载体功能，推进就地就近城镇化，吸引县域农村人口转移和非农产业集聚。虽然我省昆山、江阴、常熟等城市已经成长为大中城市，但同时作为县城，这三重功能是基本功能，不能偏废。
“红花虽好，犹需绿叶扶持，我省中心城市集聚效应强，都市圈辐射带动能力大，是建立在县城实力强、（全国）百强县域多的基础上。”省政府研究室原副主任沈和说，在苏南，众多县城环绕在中心城市周围，构成中心城市的支撑力量，如果说中心城市是“皇冠明珠”，县城是底架支座；中心城市是核心节点，县城是重要支点。
沈和说，江苏经济基础力量在县域，破解协调发展的重大难题也要靠县城。最新统计，江苏有21个县（市）经济总量迈上千亿台阶，连续多年稳居全国头部方阵。全省40个县市创造了超41%的地区生产总值，集聚了近45%的城镇常住人口。然而由于地区差异、城乡差别，当前区域协调、共同富裕、“三农”发展三大难题，重点难点都在县域，破解之道要通过县城这个载体和抓手。
“推进以县城为重要载体的城镇化，要作为长期战略抓起来。”省发改委发展战略和规划处负责人说，江苏“实施意见”提出对县城实施产业提升、稳岗聚才、惠民便民、基础强化、城乡共富五大工程，核心是构建产业、就业、服务联动机制。
壮大优势主导产业是县城城镇化建设的关键。“昆山探索的县城城镇化，是拥有万亿级产业体量的城镇化，是承载330万规划人口的城镇化，是兼具现代文明与江南文化特质的城镇化。”昆山市副市长周继春说，人口流动“用脚投票”，哪里经济实力强、就业机会多，人就往哪里集聚。昆山位列全国“县级大城市之首”，基础动力是产业发展。
“江阴‘七普’常住人口近178万，其中县城人口近一半。”江阴市发改委副主任许瑞刚说，江阴拥有纺织服装、石化新材料、金属新材料三大千亿级产业，2022年地区生产总值达4754亿元，产业发展带来的新市民流入，是人口增长的主要贡献力量。
毗邻都市圈的溧阳没有昆山、江阴那样的产业基础，但凭借生态、区位优势发展起三大特色产业。“撤县建市以来，我们通过绿色建安锻造了‘十万建安大军’，后来发展全域旅游，让近10万人捧上了‘旅游饭碗’，如今发展先进制造，要打造‘12万制造工匠’。”溧阳发改委副主任徐杰说，自2016年宁德时代落户以来，溧阳已集聚动力电池全产业链项目60多个，总投资超900亿元，2021年实现产值429亿元，2022年增长到1005亿元。在这些支柱产业带动下，溧阳主城区集聚人口40多万人，占全市51%。
作为都市圈外围重要节点县城的沭阳、兴化，也依托县域经济在县城分别聚集起70多万、40多万的常住人口。兴化发改委主任王勇介绍，兴化是农业大市，通过“粮头食尾”“农头工尾”发展起全国最大的绿色食品加工产业集群，年产值400多亿元，吸引了8万多人就业。
做强县城，兴业还要宜居，我省提出县城要打造“靓丽宜居生活空间”，加强教育、医疗、商综体在内的优质服务配套。昆山、江阴都建有2家三甲医院。基于产学研协作、吸纳人才的现实需要，昆山、常熟、江阴、溧阳都办了大学，像昆山杜克大学、常熟理工学院、南航溧阳校区等，江阴引进南理工江阴分校后，又建起江南大学江阴校区，形成江苏特有的“县办大学群”现象。
县城要分类引导，乡镇也要差别化发展
推进以县城为重要载体的城镇化，乡镇将承担怎样的功能和使命？作为乡镇工业发源地的江苏，小城镇总体实力强，同样是江苏城镇化的一个鲜明特点。2022年9月有关部门发布的中国《2021年乡镇综合竞争力报告》中，江苏有41个镇上榜全国“百强镇”，前十名来自江苏的有6个。小城镇如何呼应以县城为重要载体的城镇化建设，对我省而言是一个“绕不开的话题”。
对此江苏“实施意见”明确，“深化以经济发达镇改革为重点的基层管理体制改革，进一步发挥经济发达镇重要节点功能”。
苏州市住建局村镇处处长马吉介绍，苏州48个建制镇22个进入全国百强，镇均人口8万人。在苏州城乡“大棋盘”中，小城镇集中了1/3的人口，实现了1/4的财政收入，贡献了将近30%的经济产值——“对苏州而言，‘小城镇、大战略’不仅没有过时，而且得到充分验证。”
“昆山户籍人口106万，常住人口却达209万，其中主城区140多万，将近60万在乡镇。”昆山资源规划局总工张凤阳说，昆山推进以县城为重要载体的城镇化，是城乡一体布局的，县城是“重要载体”，乡镇是“网格节点”，城、镇之间建有高快路并将通过轨道交通紧密衔接，“众星”一样拱卫县城，乡镇通过产镇融合发展、美丽城镇建设适度集聚人口，并不一股脑推动人口涌向已然是大城市的县城。
江阴178万常住人口中，有90多万分布乡镇以下。和昆山一样，江阴也在全域统筹城镇布局，按照“片区统筹、组团协同、区域一体、扁平高效”思路，推进主城区、临港开发区、霞客湾科学城、澄东南特色产业区等“4+1”功能区融合城镇发展，搭建“功能区+镇街”管理构架，以产业功能推动城镇人口合理布局。
苏南城镇大批涌入的“新市民”，相当比例是苏中、苏北输出的。“江苏无人口流失县城，但流失县域不少，主要在苏中苏北，好多青壮年赴苏南就业安家了。”汤长新举例说，泰州3个县城中，只有靖江是人口流入县。兴化原有户籍人口150多万，县城每年增加近万人，如今已拥有40万人口，还有40万人去了苏南，此消彼长，当地20多个乡镇镇均不到1万人。
“苏中苏北的大多数县域，城镇化策略首要是发展县城。”沈和认为，这些地区把县城做强，并对空心化的镇村布局调整，建设起发达的县乡公路和农路，同样可以就近就地吸纳县域人口转移，服务广大镇村。当前，苏中苏北许多县还有20多个乡镇，难以有效积聚行政、发展资源；相比之下，苏南多数县只有10个左右乡镇，可以在更广区域整合资源，做强城镇和工业区的同时，还可以在美村建设、现代农业中大显身手。
“就像县城发展以都市圈为‘坐标’分类引导一样，乡镇也根据地区特点差别化发展。”省发改委发展战略和规划处负责人说，在我省，三大都市圈建设、宁锡常接合片区城乡融合试点、以县城为重要载体的城镇化这些国家、省域城镇化战略，以及苏南一些地区推行的小城镇战略，是一体推进、彼此策应的，共同服务于“以人为核心的新型城镇化”，共同推动江苏城镇化高质量发展。
新华日报·交汇点记者 沈佳暄 顾巍钟
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